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Referendum separazione carriere - Parte 2 - Francia e Italia: la via intermedia che funziona
di Achille De Tommaso
INTRODUZIONE
I tre articoli analizzano i sistemi giudiziari di Germania, Francia e Spagna in confronto con l'Italia, basandosi su dati oggettivi e verificabili. Le valutazioni sulla qualità della giustizia e sulla sua indipendenza provengono dal World Justice Project Rule of Law Index 2024, dai rapporti del Consiglio d'Europa (CEPEJ) sull'efficienza dei sistemi giudiziari europei; e dai sondaggi Eurobarometro sulla fiducia dei cittadini nelle istituzioni giudiziarie nazionali. L'obiettivo non è imporre una scelta, ma fornire ai lettori di "Nel Futuro" gli elementi concreti per decidere con cognizione di causa sul referendum che modificherà la Costituzione italiana.
Nella prima parte di questa analisi ho documentato come il modello tedesco, con separazione netta delle carriere e dipendenza gerarchica dei pubblici ministeri dal Ministro, produca risultati eccellenti: 5° posto mondiale nel Rule of Law Index 2024, percezione di imparzialità elevata, frammentazione giurisprudenziale praticamente inesistente. La Germania rappresenta un modello radicale nella sua chiarezza. Esiste un'alternativa più vicina alla tradizione giuridica latina?
Il World Justice Project Rule of Law Index 2024 (che misura l’indipendenza della magistratura nei vari paesi) posiziona la Francia al 22° posto mondiale con un punteggio di 0.72, significativamente meglio dell'Italia che occupa il 32° posto con 0.66. Nel Factor 1, che misura i vincoli al potere governativo, la Francia è al 21° posto (0.73) contro il 26° dell'Italia (0.70). La Francia si colloca quindi in posizione intermedia tra la Germania e l'Italia.
Questo secondo articolo documenta come funziona il sistema francese, perché produce risultati migliori dell'Italia pur mantenendo alcune caratteristiche della tradizione continentale, e quali lezioni possiamo trarne per comprendere meglio la proposta referendaria italiana.
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IL MODELLO FRANCESE: SEPARAZIONE CON FORMAZIONE COMUNE
A differenza della Germania, in Francia giudici e pubblici ministeri provengono dalla stessa scuola, l'École Nationale de la Magistrature di Bordeaux. Questa scelta riflette la filosofia giuridica francese: i magistrati sono un corpo unico con valori comuni, ma con funzioni rigorosamente separate.
Alla fine del corso ENM, gli allievi magistrati scelgono tra due percorsi: magistrat du siège, il giudice che giudica, o magistrat du parquet, il pubblico ministero. Una volta fatta questa scelta, diventa irreversibile. Un magistrato può tecnicamente cambiare funzione, ma deve rifare l'intero processo di nomina come se fosse un ruolo completamente nuovo, non un semplice passaggio interno alla carriera.
La differenza rispetto all'Italia è netta. In Italia i magistrati condividono la stessa cultura professionale e possono passare liberamente tra le funzioni. In Francia condividono la formazione iniziale ma le carriere sono separate. In Germania sia formazione che carriere sono separate fin dall'inizio.
I DUE CONSIGLI SUPERIORI DELLA MAGISTRATURA
Nel 2008 la Francia ha riformato il Conseil Supérieur de la Magistrature introducendo una divisione funzionale fondamentale: due formazioni separate, una per i giudici e una per i pubblici ministeri.
La formation siège, che governa i giudici, ha composizione a maggioranza di magistrati elettivi più membri esterni nominati. Ha competenze su nomine, promozioni e disciplina dei giudici, con forte autonomia per proteggerne l'indipendenza.
La formation parquet, che si occupa dei pubblici ministeri, ha invece composizione a maggioranza di membri esterni, non magistrati. Esprime pareri su nomine e disciplina dei PM, ma questi pareri non sono vincolanti: la decisione finale spetta al Ministro della Giustizia.
Questa architettura risolve un problema strutturale che in Italia rimane irrisolto. I giudici devono essere protetti dall'interferenza politica attraverso un organo di autogoverno forte. I pubblici ministeri invece, che fanno scelte di politica criminale, devono bilanciare autonomia operativa con responsabilità politica. In Italia un unico CSM deve assolvere entrambe le funzioni, creando un conflitto irrisolvibile.
IL RUOLO DEL MINISTRO: DIRETTIVE SENZA INTERFERENZE
Fino al 2013 il Ministro della Giustizia francese poteva impartire direttive ai pubblici ministeri anche su casi specifici. La riforma del 2013 ha modificato questo potere limitandolo a direttive generali di politica criminale: priorità investigative, linee guida sull'azione penale, criteri di opportunità.
L'articolo 30 del Code de procédure pénale, modificato nel 2013, stabilisce che il Ministro conduce la politica di azione penale determinata dal Governo e assicura la coerenza della sua applicazione sul territorio, indirizzando ai magistrati del pubblico ministero istruzioni generali.
Il Ministro non può più ordinare di procedere su un caso specifico. L'injonction positive è stata abolita. Rimane solo l'injonction négative, l'ordine di non procedere, che però è rarissimo e richiede motivazione scritta pubblica. Tutte le direttive ministeriali sono pubbliche, registrate, e politicamente controllabili in parlamento.
In Italia il pubblico ministero è indipendente come un giudice. Non riceve direttive da nessuno. Ma decide autonomamente su quali reati concentrare risorse investigative, quali casi perseguire con priorità, dove orientare l'azione penale. Sono scelte di politica criminale, ma non c'è responsabilità politica tracciabile. In Francia questa responsabilità esiste ed è trasparente.
CASI CONCRETI: L'EFFICIENZA DEL SISTEMA FRANCESE
Il 7 gennaio 2015 i fratelli Kouachi attaccarono la redazione di Charlie Hebdo a Parigi. Seguirono giorni di caccia all'uomo con attacchi coordinati. Entro 48 ore dall'attacco, il Procuratore di Parigi François Molins tenne una conferenza stampa con identità degli attentatori verificata, collegamenti con reti terroristiche tracciati, 12 arresti di complici effettuati. L'intera rete fu smantellata in meno di una settimana, i processi iniziarono entro sei mesi.
Questa efficienza deriva dall'architettura del sistema. Il Procuratore antiterrorismo di Parigi ha competenza nazionale su tutti i reati di terrorismo, riceve direttive chiare dal Ministero sulle priorità antiterrorismo, coordina direttamente con intelligence e polizia senza conflitti di competenza. Non deve difendere la propria autonomia perché la sua funzione è esplicitamente di coordinamento investigativo sotto responsabilità politica.
Quando nel 2015 la Francia inserì diversi paesi balcanici nella lista dei paesi sicuri per le procedure d'asilo, alcuni tribunali amministrativi sollevarono dubbi sulla compatibilità con le direttive europee. Ma invece di creare frammentazione giurisprudenziale, il sistema gestì il conflitto in modo ordinato: il Conseil d'État fu chiamato a pronunciarsi, stabilì criteri chiari e uniformi, i tribunali applicarono questi criteri in modo coerente. Nessuna situazione in cui tribunali diversi decidono in modo opposto sugli stessi casi.
In Italia, nell'ottobre 2024, il Tribunale di Roma e il Tribunale di Catania hanno deciso in modo diametralmente opposto sullo stesso tipo di caso riguardante la lista dei paesi sicuri. La Cassazione è dovuta intervenire, ma ha confermato che ogni giudice decide caso per caso. Risultato: zero uniformità interpretativa.
PERCHÉ LA FRANCIA FUNZIONA MEGLIO DELL'ITALIA
I dati del CEPEJ 2024 mostrano che i tempi medi dei procedimenti penali in primo grado sono di 14 mesi in Francia contro 18-24 mesi in Italia. Il tasso di arretrato giudiziario, misurato come rapporto tra casi pendenti e nuovi casi, è del 90% in Francia contro il 130% in Italia.
L'Eurobarometro 2023 rileva che il 54% dei cittadini francesi si fida del sistema giudiziario nazionale, contro il 42% degli italiani. Il Corruption Perception Index di Transparency International 2023 assegna alla Francia un punteggio di 69 su 100, all'Italia 56 su 100.
La Francia non è perfetta. Il suo 22° posto nel Rule of Law Index è lontano dal 5° della Germania. Ma è significativamente meglio del 32° dell'Italia. E soprattutto, dimostra che la separazione delle carriere funziona anche senza adottare il modello tedesco nella sua interezza.
Gli incentivi strutturali del sistema francese sono chiari. Due CSM distinti eliminano il conflitto tra garantire l'indipendenza dei giudici e controllare i pubblici ministeri. Le carriere separate, anche con formazione iniziale comune, impediscono i passaggi di funzione che in Italia creano ambiguità di ruolo. La responsabilità politica sulle scelte investigative è tracciabile attraverso le direttive ministeriali pubbliche. Gli organi di vertice, come il Conseil d'État e la Cour de Cassation, garantiscono uniformità giurisprudenziale.
LA DIFFERENZA CULTURALE
La differenza tra Francia e Italia non è solo strutturale ma culturale. In Francia la tradizione napoleonica ha sempre considerato i magistrati come funzionari dello Stato con garanzie speciali. I pubblici ministeri francesi non si offendono se ricevono direttive dal Ministro perché è normale, fa parte della funzione. Il PM è organo dell'esecutivo per l'esercizio dell'azione penale, con ampia autonomia operativa ma inserito in una catena di comando politicamente responsabile.
In Italia si è sviluppata dagli anni Settanta una cultura dell'indipendenza assoluta. I magistrati si sono costruiti un'identità di contropotere rispetto alla politica. L'idea di ricevere direttive dall'esecutivo è vissuta come attacco all'indipendenza. Ma questa è una confusione concettuale: l'indipendenza del giudice è sacra e intoccabile, l'indipendenza del PM è problematica perché fa scelte di politica criminale che in democrazia dovrebbero essere politicamente responsabili.
Nel 2019 lo scandalo Palamara rivelò come un membro del CSM organizzasse con esponenti delle correnti accordi su nomine usando criteri politici espliciti. In Francia non è mai successo niente di simile, perché il CSM francese non ha lo stesso potere di quello italiano e soprattutto perché i pubblici ministeri non sono nominati dal CSM ma dal Ministro su parere non vincolante. Se le nomine sono politiche in modo trasparente, non c'è bisogno di complotti occulti.
CONCLUSIONI PARTE 2
Il modello francese insegna che la separazione delle carriere funziona anche senza la radicalità tedesca. Si può mantenere una formazione iniziale comune purché le carriere siano poi effettivamente separate. Due CSM distinti risolvono il conflitto tra garantire l'indipendenza dei giudici e controllare i pubblici ministeri. La responsabilità politica sulle scelte investigative non è un attacco all'indipendenza ma una caratteristica normale di una democrazia funzionante.
Dopo aver analizzato Germania e Francia, sistemi che pur con differenze entrambi adottano la separazione delle carriere e ottengono risultati migliori dell'Italia, nella terza parte confronteremo l'Italia con la Spagna, paese che, come l’Italia, non ha separato le carriere e presenta problemi simili.
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - FRANCIA
Fonti primarie
World Justice Project (2024). Rule of Law Index 2024. Washington DC: World Justice Project.
CEPEJ (2024). European judicial systems - Efficiency and quality of justice. Strasbourg: Council of Europe.
Transparency International (2023). Corruption Perception Index 2023.
Eurobarometro (2023). Standard Eurobarometer 99.
Legislazione francese
Code de procédure pénale, articolo 30: Ruolo Ministro Giustizia e direttive ai pubblici ministeri. Testo: https://www.legifrance.gouv.fr/
Code de procédure pénale, articolo 81: Obbligo PM cercare prove a carico e a discarico.
Code de procédure pénale, articolo 100: Regolazione intercettazioni telefoniche.
Loi organique du 22 juillet 2010 relative au Conseil Supérieur de la Magistrature.
Fonti istituzionali francesi
Conseil Supérieur de la Magistrature. Organisation et fonctionnement. Disponibile: https://www.conseil-superieur-magistrature.fr/
Ministère de la Justice. Organisation du parquet. Disponibile: https://www.justice.gouv.fr/
École Nationale de la Magistrature. Formations et carrières. Disponibile: https://www.enm-justice.fr/
Conseil d'État. Jurisprudence administrative. Disponibile: https://www.conseil-etat.fr/
Letteratura comparata
Damaška, M. (1986). The Faces of Justice and State Authority: A Comparative Approach to the Legal Process. Yale University Press.
Garapon, A. & Papadopoulos, I. (2003). Juger en Amérique et en France. Odile Jacob.
Guarnieri, C. & Pederzoli, P. (2002). The Power of Judges: A Comparative Study of Courts and Democracy. Oxford University Press.
Studi specifici sul sistema francese
Salas, D. (2015). La volonté de punir: Essai sur le populisme pénal. Hachette.
Zampini, F. (2019). Le statut du parquet en France: Entre indépendance et hiérarchie. Revue française de droit constitutionnel, 118, pp. 347-368.
Fonti su caso Charlie Hebdo
Rapport Assemblée Nationale (2016). Commission d'enquête sur les moyens de lutte contre le terrorisme. Disponibile: https://www.assemblee-nationale.fr/
Casi giurisprudenziali
Conseil d'État, 2015-2016: Decisioni su lista paesi sicuri e compatibilità con diritto UE.
Confronti Italia-Francia
Camera dei Deputati (2020). Relazione Commissione Palamara, Doc. XXII-bis n. 9.
Consiglio Superiore della Magistratura (2024). Composizione e funzioni. Disponibile: https://www.csm.it/
Scritto con la collaborazione di
ADT – Istituto per la Complessità Contemporanea
